– Последнюю четырехлетнюю программу расширенного финансирования Украина выполнила частично. И много невыполненных требований «мигрировали» в новую программу, которая рассчитана только на полтора года. Почему Фонд поверил в то, что сейчас Украина все же выполнит свои обещания?
– Хотя многое было достигнуто за предыдущие пять лет, надо признать, что предыдущая программа расширенного финансирования не оправдала всех возложенных на нее ожиданий. Остается многое сделать, чтобы укрепить украинскую экономику. Украина имеет амбициозную программу на 2019 год, когда политический фокус будет наведен на выборы.
Было введено среднесрочное бюджетное планирование, в процессе реформ находятся налоговая и таможенная служба, в государственных банках создаются независимые наблюдательные советы, система транспортировки газа отделяется от «Нафтогаза», усиливаются надзорные и регуляторные правила для небанковских институтов и в процессе создания Антикоррупционный суд. Со стороны украинской власти мы видим решимость в проведении этих реформ. Это вселяет надежду и это убедило Совет директоров МВФ одобрить программу стенд-бай.
Но важно не забывать, что украинская экономика на полпути реформ. И даже когда программа стенд-бай подойдет к концу, все еще потребуются дальнейшие реформы, чтобы эффективная и динамичная экономика смогла обеспечить процветание и высокий уровень жизни для украинского населения.
– А что мешало Украине сделать больше – объективные или субъективные преграды?
– Я не думаю, что продуктивным будет разбирать на части то, что произошло в прошлом. Наш взгляд направлен в будущее, и наша задача – выполнить программу стенд-бай.
– Кстати, как правильно оценивать текст меморандума? Граждане говорят, что это «требования МВФ», а чиновники – что это «наши обещания», то есть то, что Украина согласилась выполнить, подписав меморандум. И добавляют, что то, против чего Украина выступила категорически против, просто не может появиться в меморандуме. Итак, что это: «требования МВФ» или «добровольные обещания Украины» – то, что мы обещаем под давлением МВФ?
– Это не то и не другое, но одновременно и то, и другое. Цель любой программы, которая поддерживается МВФ, – это решение экономических дисбалансов и искажений, в результате чего можно было бы обеспечить стабильное экономическое развитие. Когда случается так, что ту или иную страну постигли экономические проблемы и она обращается в Фонд за помощью, Фонд опирается на свой опыт работы во многих странах, на свою исследовательскую и аналитическую способность, чтобы объективно и независимо оценить ситуацию и предложить свое видение, как можно решить экономические проблемы.
Эта оценка и возможные меры и реформы являются предметом обсуждения с властями той или иной страны. Если в результате достигается согласие относительно таких политик и реформ и есть решимость со стороны властей страны вводить эти меры, именно это служит основой для программы, которая может быть поддержана Фондом, что, собственно, и имеет место в случае с новой программой с Украиной.
Основополагающим принципом является понимание между Фондом и властями страны относительно плана действий. И Фонд готов оказывать свою помощь до тех пор, пока власти страны придерживаются тех обязательств, которые она взяла на себя в рамках программы. Фонд хотел бы быть уверенным в том, что эти проблемы будут решены раз и навсегда, чтобы появилась сильная экономика. Но, как и любая суверенная страна, Украина полностью ответственна за самостоятельное решение своих экономических проблем. Она сама принимает экономические решения. И когда происходит наложение одного на другое – объективная экономическая оценка МВФ (то, что в Украине называют «требованиями МВФ») на суверенные решения страны («обещания правительства») – это и позволяет двигать вперед программу, которая поддерживается Фондом.
– Но инициатива касательно первого перечня срочных мер предлагается Фондом?
– Я бы сказал так: мы осуществляем независимую объективную оценку и хотели бы видеть, что предложенная правительством политика совместима с этой оценкой.
– А все секторальные пункты, например, «сплит», очистка банковского сектора, реформа внутренней структуры НБУ и ФГВФЛ – это предлагает именно украинская сторона?
– Все те вещи, которые есть в программе, выдержали тест на критическую важность для Украины, но одновременно они являются результатом диалога с властями страны.
– Задачи, которые не были реализованы в предыдущей программе, в основном являются «политическими». То не хватало голосов в парламенте, то правительство не хотело раздражать избирателей, то было противодействие из разных центров влияния. Почему вы думаете, что в год двойных выборов обещания будут выполнены?
– Для ответа на этот вопрос следует сделать шаг назад. Когда мы возобновили программу сотрудничества с Украиной в 2014 году, наш фокус был наведен на критические реформы, которые фундаментально улучшили ситуацию в украинской экономике. Мы видим широкий консенсус среди международных партнеров Украины, а также внутри украинского правительства в поддержке реформ, составляющих основу программы, поддерживаемой МВФ. И такая настроенность вселяет надежду. Но мы признаем, что есть политическое измерение у этих мер, и часто темп реформ должен приспосабливаться к политическому циклу. Мы это учитываем, но в то же время мы не можем уступать в тех вещах, которые считаем макроэкономически жизненно важными для этих мероприятий и реформ. Мы нашли конструктивный и реалистичный баланс, чтобы все это соединить в программе стенд-бай, которая была принята в декабре. Программа амбициозная в том, что касается обеспечения макроэкономической стабильности и продвижения реформ вперед, но она оставляет достаточно места для демократического процесса.
– Вы акцентировали на «жизненно важных мероприятиях». Какие меры вы имеете в виду?
– В любой программе перед Фондом стоит вызов – верно приоритезировать значительное количество политик и мероприятий. Все они подвергаются тесту на важность с точки зрения макроэкономического значения. Они должны быть важными, чтобы обеспечить макроэкономическую стабильность и служить основой для устойчивого экономического роста. И уже сам факт включения того или иного мероприятия в программу означает, что существует понимание между нами и властью относительно того, что это должно быть сделано для достижения целей.
– Известно, что один из самых принципиальных моментов – это цена на газ!
– По нашему мнению, которое основано на опыте многих стран, контроль за ценами является неэффективным с точки зрения обеспечения социальной защиты. Самый оптимальный подход – предоставить право рынкам определять цену, а затем предоставлять четко сфокусированные субсидии тем, кто в них больше нуждается. К тому же контроль за ценами приводит к чрезмерному потреблению и коррупции. За последние пять лет Украина осуществила поразительный прогресс в том, что она отходит от правительственного контроля за ценами на газ для домохозяйств и вместо этого обеспечивает те домохозяйства, которым это нужно, субсидиями из бюджета. В результате богатые домохозяйства платят существенную долю стоимости энергоносителей, которые они потребляют. А дополнительные поступления в бюджет обеспечивают ресурс, который используется для оказания помощи менее обеспеченным домохозяйствам, которые не могут полностью оплатить цену на энергоносители. Система субсидий была значительно расширена, и она обеспечивает систему социальной защиты для значительной части менее состоятельных домохозяйств. Нецелевой и неэффективный способ предоставления субсидий каждому сейчас замещается прозрачной и адресной субсидией для тех, кто действительно в ней нуждается.
Уменьшение разрыва между ценой на газ для домохозяйств и ценой на газ для промышленности уменьшило возможность для коррупции. Важным элементом как прошлой, так и нынешней программы МВФ является окончательное завершение реформы установления цены на газ, устранение контроля за ценой на газ и открытие конкурентного рынка для поставщиков газа для домохозяйств. При этом сохранение и уточнение системы субсидий для малоимущих домохозяйств, которые она защищает, также не менее важная часть этой реформы.
– Один из лидеров президентской гонки обещает снизить цену на газ для населения вдвое, тогда как меморандум с МВФ предусматривает, что цена должна продолжать расти. Каким вы видите выход из этой ситуации? Можно ли сделать так, чтобы отмена реформы газового рынка стала невозможной, или подобные действия политиков будут угрожать сотрудничеству Украины с МВФ?
– Мой предыдущий ответ объясняет, какими принципами мы руководствуемся, когда говорим о необходимости устранения контроля за ценами на газ. И мы должны смотреть на эту проблему комплексно, а не ограничиваться только ценами на газ. Должен быть целый ряд механизмов, которые бы защищали менее обеспеченные домохозяйства от пересмотра цен на энергоносители.
– Может ли быть создан механизм, который не допустит возвращения к нерыночным ценам?
– Мы привели достаточно убедительные аргументы, какие меры должны быть приняты для создания конкурентного рынка для тех поставщиков, которые поставляют газ домохозяйствам.
– Из этого мы делаем вывод, что если наше развитие пойдет в другую сторону, то МВФ не сможет с нами работать, если наши действия будут противоречить его принципам. Хорошо. Нас еще интересует, как Фонд смотрит на ситуацию с выполнением бюджета? Принятый бюджет-2019 удовлетворял МВФ, но в январе Минфин зафиксировал сокращение доходов. Насколько этот бюджет все же является реалистичным по доходам и расходам в сложный – политически и финансово – 2019 год?
– Шире посмотрим на вопросы и отметим: сохранение налогово-бюджетной устойчивости в Украине имеет ключевое значение. В Украине в 2014-2015 годах накопились огромные фискальные и квазифискальные дефициты, и исправление этих дефицитов и сведение их до 2-2,5% ВВП было очень большим достижением. И чрезвычайно важно для Украины сохранить эту налогово-бюджетную устойчивость, которая досталась ей такой дорогой ценой. Государственный долг должен уменьшаться, а дефицит находиться на том уровне, который позволяет безопасно его финансировать. И это причина, почему принятие выверенного достоверного бюджета на 2019 было предпосылкой или, выражаясь языком МВФ, «предварительной мерой», которая позволила Украине получить программу стенд-бай в декабре прошлого года. Бюджет 2019 года – это крепкий орешек. Расходы выверены, а прогноз доходов реалистичный. Фокус теперь на выполнении принятого бюджета, а также на осуществлении мониторинга расходов. И если пойдет вдруг не в ту сторону, тогда надо принимать корректирующие меры. Но сейчас только февраль, потому рано делать выводы о том, как могут развернуться фискальные события 2019 года.
– Одно из самых слабых мест в бюджете – приватизация. Уже много лет планы продажи государственных компаний выполняются всего на несколько процентов. Как вы считаете, почему в Украине не продаются большие объекты?
– Сделаем шаг назад: почему приватизация так важна для Украины? Исторически сложилось, что Украина унаследовала большой объем государственной экономики, которая сейчас насчитывает более 3500 предприятий. Львиная доля из них страдает от недоинвестирования, их бизнес-модели и корпоративное управление не соответствуют вызовам современности, и поэтому они нуждаются в модернизации. Во многих случаях они являются источником коррупции, а порой и откровенных краж. Вместо того чтобы питать украинскую экономику, они высасывают ее соки. Решение состоит в том, чтобы ощутимо сократить долю государственного сектора в экономике. Перевод этих предприятий из государственного в частный сектор позволил бы правительству сконцентрироваться на своих основных функциях, то есть обеспечении обороны, охраны правопорядка, общественной инфраструктуры, образования, здравоохранения и социальной поддержки малоимущих.
И если эти предприятия окажутся в руках частных предпринимателей, это обеспечит правильные долгосрочные стимулы для их модернизации, чтобы создавалась дополнительная стоимость, которая в результате начнет увеличивать свой вклад в экономику в целом. Но важно, чтобы этот процесс был осуществлен открыто, прозрачно, на рыночных принципах. И если позволить инвесторам конкурировать за право получить эти предприятия на открытых аукционах, то, с одной стороны, государство получит за них самую высокую в таких условиях цену, с другой – такой аукцион должен выиграть инвестор, который видит в этом предприятии наибольший потенциал и потому готов выложить за него наибольшую цену. Принятый в прошлом году новый закон о приватизации создает прочную основу для этого. Теперь очередь за правительством, который должен внедрить этот закон и начать приватизацию.
– Правительство и парламент говорят, что они согласны продать все, кроме стратегических предприятий, которые являются естественными монополиями. Власть не хочет приватизировать, например, «Укрзализныцю», «Нафтогаз» или «Укрпочту». МВФ разделяет позицию, что их продажу лучше отложить на потом?
– Так много государственных предприятий остро нуждаются приватизации, что дискуссия о том, почему не приватизируются те или иные предприятия, должна происходить потом. Сейчас важно начать процесс.
– Правильные условия приватизации – это главный залог прихода крупных инвесторов в страну? Пока, к сожалению, мы не видим очереди из желающих что-то купить в Украине.
– Поскольку на сегодня только один крупный объект представлен на приватизацию – «Центрэнерго», то для ответа на этот вопрос надо подождать приватизации других крупных объектов.
– Более остро для Украины стоит вопрос «что делать с землей?». Какова позиция Фонда? Когда, на каких условиях и зачем отменять мораторий на продажу сельскохозяйственной земли?
– Наша позиция остается неизменной: открытие рынка земли сельскохозяйственного назначения откроет потенциал украинского аграрного сектора. Как и в случае с приватизацией, этот рынок должен быть открыт правильным способом, который бы обеспечил динамичное развитие украинского сельского хозяйства.
– Расходы бюджета-2019 находятся под давлением значительной долговой нагрузки. Удастся ли Украине решить долговую проблему в год политической нестабильности?
– Ключевой целью программы, которая была начата в 2014 году, было обеспечить способность Украины обслуживать свои внешние обязательства. Ни для кого не было неожиданностью, что сейчас Украина входит в период сравнительно высоких долговых выплат. Об этом знали уже давно. Сочетание политики НБУ, направленной на накопление золотовалютных резервов, и существенная финансовая поддержка от международного сообщества означает, что Украина сможет обслуживать свои долговые обязательства. Но при этом ситуация остается неустойчивой. В течение последнего полугода международные рынки капитала обозначились определенной нестабильностью. В этих условиях Украине необходимо сохранять макроэкономическую стабильность, уменьшать свой долг, проводить структурные реформы, которые позволят привлечь инвесторов и таким образом усилить рост.
– И сохранить сотрудничество с МВФ?
– Двумя путями. Именно так. Первый – это продолжать вводить политику и реформы, необходимые для закладки почвы для прочного экономического роста, и при этом иметь доступ к источникам финансирования.
– Вы говорите о необходимости «уменьшать долг». Абсолютное значение гарантированного долга сократится, когда НБУ выкупит валюту с рынка и вернет кредиты МВФ. Прямой долг можно сократить лишь при условии ликвидации дефицита бюджета. Почему в дискуссиях с Украиной МВФ не поднимает вопрос перехода к профицитному бюджету?
– Если продолжать налоговую и бюджетную политику в ее нынешнем русле, то доля государственного долга к ВВП будет снижаться. Все мероприятия, указанные в программе, поддерживаемой МВФ, направлены на уменьшение государственного долга.
– То есть важно снижение в процентах от ВВП? Абсолютный размер может расти?
– Да, лучше ориентироваться на относительный показатель.
– В конце 2018 года Минфин добился от правительства разделения ГФС на налоговую и таможенную службу. Согласовано ли это с МВФ, насколько это нужно и является элементом налоговой реформы?
– На самом деле модернизацию налогового и таможенного администрирования нужно было осуществить еще позавчера. И эта модернизация важна по нескольким причинам. Эффективная налоговая служба должна обеспечить сбор налогов, для того чтобы государство могло финансировать взятые на себя обязательства. Как и любое бюджетное учреждение, налоговая служба должна быть эффективной в том смысле, что стоимость администрирования привлечения в бюджет каждой гривны налогов должна быть как можно меньше. На проблему можно посмотреть шире: некоторые компании полностью платят в бюджет то, что положено, тогда как другие – нет. Это создает незаслуженные преимущества для бизнеса, который играет не по правилам.
В конце концов стоимость соблюдения налогового законодательства должна быть наименьшей, быть честным налогоплательщиком должно быть необременительно и должно стоить дешево. Это требует полной реформы налоговой службы, которая бы затронула и организационную структуру, и менеджмент, и ІТ, и систему соблюдения налогового законодательства, и аудит, и систему того, как налоговая отчитывается о своей работе. И поэтому создание двух отдельных юридических лиц, а именно налоговой и таможенной служб, является первым важным, но лишь первым сдвигом в этом направлении, по которому должно последовать очень много других не менее важных шагов.
– Для вас важна не столько форма налогового органа, сколько эффективность сбора налогов?
– И форма, и содержание. Мы в Фонде имеем достаточный опыт реформирования налоговых администраций, мы провели очень тщательный анализ налогового и таможенного администрирования в Украине и сформулировали четкие рекомендации, касающиеся как формы, так и контента: какие именно технологии должны применять налоговая и таможенная службы для начисления налоговых обязательств и их своевременного взыскания.
– Реформирования требует и небанковский финансовый сектор. На прошлой неделе у депутатов опять не нашлось времени рассмотреть законопроект о сплите, который является одним из структурных маяков для получения следующего транша в мае. Насколько позиция МВФ относительно необходимости сплита является жесткой?
– Украинский небанковский финансовый сектор отличается невысоким уровнем развития. С одной стороны, это не позволяет украинскому бизнесу и потребителям иметь доступ к широкому кругу продуктов. С другой – когда они покупают эти финансовые небанковские продукты, они недостаточно защищены. Это сдерживает финансовый и экономический прогресс Украины. Для того чтобы выйти из этого круга, небанковскому финсектору нужны регуляторные правила, которые соответствуют международным стандартам и стандартам ЕС. Наличие таких правил позволило бы решить еще одну проблему – выровнять правила игры как для небанковских учреждений, так и для банков. Поэтому максимально быстрое принятие данного законопроекта является очень важным, и потому он такой основополагающий для программы.
– Противники сплита говорят, что объемы розничного небанковского кредитования растут так быстро, что этому рынку не нужно мешать и изменять ему регулятора. Даже на такие аргументы МВФ отвечает необходимостью проведения сплита?
– Да, это основополагающий элемент программы.
– Насколько придирчиво МВФ следит за созданием Антикоррупционного суда и реформой судебной системы в целом? Активисты говорят, что очищение судебной власти слишком медленное.
– Независимый Антикоррупционный суд опирается на прочную юридическую базу, что является критически важным для дальнейшего развития Украины. Уровень коррупции продолжает оставаться высоким и, кроме чувства несправедливости, это еще и сдерживает экономическое развитие страны. Уже образовалась очередь широко известных антикоррупционных дел, которые ждут своего рассмотрения в Антикорсуде. Мы очень тщательно отслеживаем процесс отбора судей в этот суд. Крайне важно, чтобы в суд были назначены судьи с очень высокой профессиональной квалификацией. Не должно быть вопросов по поводу их добропорядочности. Мы очень высокого мнения об Общественном совете международных экспертов, которые помогают в определении кандидатов, соответствующих критериям, и обеспечении того, чтобы именно такие кандидаты попали в состав суда. Мы с особым вниманием будем следить за тем, чтобы оценка соответствия критериям квалификации формировалась на основе анонимных письменных тестов и выполнения кейсовых задач.
– Работая в Украине уже два года, вы верите, что все будет реализовано, как задумано?
– Мы видим готовность решительно добиваться этого и ожидаем, что Антикоррупционный суд будет создан и он заработает.
– МВФ часто хвалит НБУ за реформу банковского сектора. Но украинцы не могут избавиться от ощущения, что очищение рынка произошло за их счет – за счет налогоплательщиков, поскольку ФГВФЛ не удалось привлечь к ответственности бывших акционеров банков. В меморандуме с МВФ говорится о необходимости дальнейшего реформирования ФГВФЛ. Верите ли вы в то, что удастся наказать тех, кто виноват в последнем банковском кризисе в Украине?
– Важно, чтобы продолжались серьезные попытки возмещения средств, которые были утрачены в результате объявления банков неплатежеспособными.
– Вы уже изучили нашу страну. Как вы думаете, почему в Украине так сложно идут реформы, почему медленный экономический рост? У нас нет такого предпринимательского духа, как в США, или у нас много популизма, как в Латинской Америке, или что-то другое мешает развиваться?
– Вызовом для Украины является то, что крайне мало было сделано в вопросе перестройки экономики между 1992 и 2014 годами. Поэтому список необходимых реформ очень длинный. И коллеги Украины по Центральной и Восточной Европе, с которыми можно сравнивать, провели очень много реформ в 1990-е и в начале 2000-х годов. И сейчас они пожинают плоды реформ, если это измерить экономическим процветанием и повышением экономических стандартов. И хотя Украина присоединилась к этой команде одной из последних, в течение последних пяти лет было сделано немало. Введены новые принципы денежно-кредитной политики, существенно усилена регуляция финсектора и банковский надзор, созданы важные антикоррупционные институты. Теперь важно не потерять темп и завершить реформаторские усилия. Чего остро не хватает Украине, так это больших инвестиций. Крупные инвестиции являются предпосылкой большого экономического роста. И если Украина и в дальнейшем будет находиться на пути макроэкономической стабилизации и не будет снижать темпы реформ, эти большие инвестиции придут. И на этом пути очень важно для Украины убрать коррупцию. Потому что бизнес-климат никогда не будет здоровым и безопасным, если будет существовать коррупция.
– Если Украина выполнит все требования нынешнего меморандума, будет ли этого достаточно, чтобы экономика окрепла настолько, чтобы в ближайшие годы страна не нуждалась в дополнительной внешней поддержке, в том числе от МВФ?
– Я бы разделил этот вопрос на три части. Первое – когда Украина завершит реформы. Второе – какие перед Украиной будут опции относительно заимствований. Третье – куда могут направляться кредиты МВФ.
Первое: в течение пяти прошлых лет мы работали совместно с властями Украины для достижения единой общей цели – создание устойчивой и динамичной экономики, которая могла обеспечить экономический рост и улучшить стандарты жизни украинцев. Для достижения этой цели было осуществлено много шагов. Однако работа не завершена, она продолжается. И даже когда будут завершены реформы, которые выписаны в формате программы с МВФ, по ту сторону программы будут дальнейшие шаги.
Второе: цель программы – чтобы как публичный, так и частный сектор комфортно финансировались, имея доступ к рынкам капитала. Для достижения этой цели должны быть в хорошей форме фундаментальные макроэкономические показатели Украины, а сама Украина должна вызывать доверие. В этом едва ли не основное назначение программы МВФ. Но пока Украина достигнет этого уровня зрелости, она может пользоваться возможностью быть поддержанной как МВФ, так и другими международными партнерами благоприятными условиями финансирования.
Третье: средства МВФ направляются в золотовалютные резервы. Это важно для стабильности и доверия, потому что таким образом Украина выигрывает время, чтобы укрепить экономику и иметь возможность привлекать средства в резервы из других источников. И если экономика Украины будет постепенно усиливаться, то она будет комфортно обслуживать долги, в том числе перед МВФ.
Виктория Руденко
Вячеслав Садовничий
Финансовый клуб